中青报·中青网记者 魏晞阿坝保温护角专用胶

2024年6月，内蒙古自区包头市12345热线晒出批不理诉求：孩子考不理想要求重新组织考；孩子存在抽烟喝酒、弃学等问题，长要弃养，希望相关单位收养管教；咨询某瓷砖的价格；希望12345从财政部门查询丈夫的工资发放时间和明细。

除了包头市，青海省西宁市、山东省临沂市等地也发布过多批12345不理诉求工单。北京工业大学教授陈锋去全国多地12345中心调研，他发现，度个体化的诉求正涌进12345，比如猫丢了、锁不开、里马桶坏了等。

而各地政府针对这些不适宜、办不了的诉求，想出了不同的应对办法。包头市12345晒出不理诉求后，称“般会回复（市民）：‘反映的问题出热线受理范围，属于不理诉求法受理，抱歉。’”

北京市平谷区则给出了“下交群评”的解法：把老百姓拨12345热线提出的问题中，不属于区政府、镇政府协调解决的诉求，往下交给村组织。再由村干部组织老村干部、老党员等人组成议事团，上门为村民解决诉求。

平谷区城市管理指挥中心位工作人员告诉中青报·中青网记者，自从平谷区2021年7月开始实施下交群评后，平谷区12345热线接到的不理诉求数量下降明显，几十起积累多年的邻里矛盾、民怨纠纷在议事团的协调下得以解决。

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这看似只是次寻常的串门。平谷区西沥津村4位老党员约好了，敲开了4户相邻的村民的大门。这4户邻居有矛盾多年，因为宅基地相互挨着，其中两户想在宅基地上盖房，另外两户不同意，房子直没盖成。

北京市平谷区西沥津村新修的村道。以前村民出入不便，直到村干部用“下交群评”劝说了原先不同意修路的村民，新路遂建成。中青报·中青网记者 魏晞/摄

此行的目的是调解矛盾，但老人们次却没说动对改变主意。老党员们不气馁，又叫上村子里和这4户人熟悉的亲戚、朋友，组成7人的调解队，再次上门。为了分清“谁的地”，4户人代表齐声说，须现场丈量，明确边界后，再开始盖房。

自愿当协调员的村民越来越多，他们没收钱，不图什么好处，位留着寸头的白发老人大手挥，“正义，我们是为了公正！”老党员们的三次登门，带上卷尺等工具，在众人的注视下，清晰划分了四邻的边界。

1月9日，北京市平谷区，五里庙村在村委办公室开辟了间村民议事厅。中青报·中青网记者 魏晞/摄

平谷区五里庙村则在村委办公室开辟了间“说事评理议事普法中心”，也叫村民议事厅。墙上挂着议事协商的流程图：村民提出要求，在村民议事厅讨论，对未达成共识的事项组织多次村民议事，对达成共识的事项形成建设意见，提交村委会审议通过。

参与议事的村民大多是村里有威望的老人。他们自愿参加议事，谁离纠纷近、谁和当事人熟，谁去解决。村支书隋占良近发展了两位30多岁的年轻村民加入议事，其中位得知村子要修路，自姑父的树挡了道，主动劝说姑父把树了，他连续劝了两个晚上。后，姑父同意树为村民让道。

隋占良说，其他村民旁听议事，渐渐分清哪些诉求能解决、哪些诉求不理，即便12345也法解决。也有提诉求的村民主动说，“我这没啥大不了的事儿，不用麻烦那么多人来调解”。

隋占良拿出了这几年的数据举例：2022年，五里庙村的12345诉求有50件；2023年降低为24件；2024年降到5件；2025年五里庙村几乎没有诉求。以前五里庙村被列为北京“软弱涣散村”之，如今阿坝保温护角专用胶，五里庙村摘掉了这个帽子。

而那些连议事团都协调不了的纠纷，在西沥津村，会成为村民代表大会的评议事项。村支书崔新生介绍，西沥津村每年会举办4次村民代表大会，约2100位村民举出50位村民代表，表决些难以调解的纠纷。

有位村民想翻盖房屋，但邻居不同意签字，议事团上门协调多次果。在村民代表大会上，50位村民代表听取诉求人、协调人员、被调解等多人讲述，以不记名投票的式表决。后，大多数村民代表认为，该村民翻盖房屋的诉求是理可行的。他们的评议结果经公示后，即便邻居依然不同意，村民也能规地翻盖房子。

崔新生发现，下交群评让村民愿意主动参与村庄理。当村子要修理渗水的自来水管道，以前的做法通常是，政府招投标请工程队修理，村民和政府共同出钱。但村民普遍认为这种式太贵，且工程队不了解每户村民的具体需求，容易引起纠纷。

村民代表大会上，有人提出，由村民自己购买材料，减少修理费用，再由村民找工程队修理，如果有特殊的需求可以时间和工程队说，满足各户的要求。在村民们的群策群力下，自来水管道修好了。崔新生走访发现，村民们都对这项修缮工程表示满意。

平谷区城市管理指挥中心位工作人员介绍，平谷区12345热线接到的约15的诉求与村民自相关，在互为熟人的乡土社会，下交群评的议事团用情用理协调矛盾，是得村民心意的工作式。

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近5年下交群评的尝试，解决了很多让基层政府头疼的不理诉求。

根据公开数据，2023年1月至8月，山东省临沂市12345受理的314.3万件诉求中，不规诉求达5.3万件，平均每天200多件；2024年1月至5月，包头12345接到不在受理范围、不理诉求1.5万件。

去全国多地12345调研过的北京工业大学教授陈锋认为，因为门槛投诉，12345成了社会情绪容器。他举例，个小区只剩个停车位，所有人在排队，排在后面的人12345要求插队，这让基层工作者为难，不希望因为这通电话破坏了排队的秩序。

“还存在些理诉求，使得群人绕着个理诉求转。”他观察发现，有邻居吵架，故意12345投诉对扰民。即便基层政府帮忙解决了扰民的诉求，但核心矛盾在邻里纠纷，投诉人还会换另个理由12345继续投诉。

他调研发现，有时候，接听电话的话务员也法甄别群众诉求的理，要派单到基层，才能根据实际情况具体分析。

中部某市位教育局工作人员向中青报·中青网举例，A孩子了其他孩子，学校要组织和解，A孩子的长不愿意和解，闹到法庭上，结果赔了多钱。这位长不满意，以学校处理不当为由，持续向12345投诉学校年，并在社交媒体上发布不实信息，后来二审开庭，学校起诉长涉嫌诽谤罪，这位长才不再投诉。

多位社工也向中青报·中青网记者反映，不同群众会提出不同的诉求：有居民投诉厂区门口没有减速带，危险。但安装减速带后，另外的居民投诉，减速带影响骑摩托，危险。后不得不拆除减速带。有居民投诉小区灯太暗，走路容易摔跤，调亮灯光后，另个居民投诉，灯太亮，没有氛围。

陈锋分析，这让基层政府有了越来越多重要的小事，“12345应该是非紧急求助热线，但涌入不理诉求后，12345快速回应的机制让所有事变得很紧急，而重要的、长远的事却没有精力去抓。”

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陈锋对街道和社区的诉求进行过定量统计，同时他与基层工作者度交流，发现12345热线接到的不理诉求，占用了基层工作者多的精力，让他们的工作成就感下降。“这些理诉求让基层干部对12345热线的门槛投诉有反对意见。”

他实地与基层干部对谈，发现许多基层工作者工作压力变大，为了及时回应诉求，需要轮流值班阿坝保温护角专用胶，“以前的工作是布置下来，有时间预期。”

受访的多位基层工作人员说，处理12345不理的投诉让他们感觉疲惫。

村支书隋占良观察自己的村子后，认为12345热线督促基层干部积作为，但不理诉求破坏了公平秩序，让基层干部为解决些不理诉求而疲于奔命。

陈锋介绍，许多城市使用周期排名和落后问责的式，每月、每季度公布全市各部门、街道处理12345诉求的分数。其中包括12345诉求的接单率、办结率、满意率，排名倒数的单位要约谈单位，挂督办，甚至影响单位的晋升、职位、待遇。“旦排名靠后，干部晋升的计划全停了，纪委会介入。”陈锋举例。

名北京校的硕士生研究12345系统，泡沫板橡塑板专用胶实地实习4个月，她发现，“有个叫作万人诉求比的指标，当指数越低，说明诉求少，辖区很稳定，会成为被表彰的典型街道。”但同时，她发现各个街道的每月排名大起大落。

陈锋说，12345热线要求基层工作人员快速响应诉求，这也让工作人员倾向于以快的式处理相对容易解决的诉求。比如，有人投诉景区节栏杆松了，镇政府天之内加急加固所有栏杆，投诉人觉得镇政府反应快速，给了好评，“但明明是单节栏杆的问题，我们看到其他栏杆是正常能使用的，镇政府却把所有栏杆都加固了，形中增加行政成本。”

多位受访的社工举例，有单位花钱请居民说满意；解决不了这单诉求，为了让居民满意，基层工作者让居民再提出别的诉求并予以解决；基层工作人员甚至“自自演”，自己上报简单的诉求并快速解决，说出满意。

不理诉求增多后，些城市的12345热线出台了“申诉-剔除”制度：基层工作者可以在系统里提交文字材料申诉，写清楚诉求的不理、法办件的原因，如果申诉经过市员通过，可以在后计街道分数时剔除这项不理诉求。

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武汉大学教授张雪霖调研发现，为了剔除不理诉求，基层工作人员需要浪费时间和精力“自证清白”。

位社工发现，有了申诉-剔除的制度后，些街道不给居民解决诉求，把心思放在填写剔除报告上，但这是错误的做法，“靠剔除永远剔除不完，老百姓的问题还是要真正解决，比如有个坑要修，那只有把坑填平了，老百姓才满意。”

位调研12345热线的硕士拿出份数据：某市街道申诉通过率连续16个月都在80以上，的个月突破了90。这意味着，接线员从接到电话，派单到辖区或对应部门后，有大量群众诉求以“申诉-剔除”的式又转回上部门，且没有得到解决。

位社工说，有些居民对街道说满意，等到市政府回访时再表达不满。陈锋认为，这加剧了居民和基层政府的互不信任。

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“12345热线的出现，破了居民常规诉求的反应途径。”张雪霖对中青报·中青网记者说，以往居民有诉求，通过社区、街道自下而上传达到区、市政府，当部门诿懒政，居民的诉求迟迟法得到解决；12345热线出现后，强度的考核要求倒逼基层政府克服惰，积回应民众诉求。

“12345改变了基层工作者的工作作风，也让政府变成个整体，各部门互相不诿，内部职责权力清晰。”陈锋认为，“吹哨”制度成立后，由属地社区牵头，协调其他部门处理居民诉求，这也帮助政府各部门明确各自的职责清单。

位社工说，没有12345之前，社工解决了问题，有时居民不满意也不直接说，社工不知道错在哪。陈锋也发现，以前居民认为基层政府办事机关化，有了12345热线之后，基层工作人员的服务态度有了改变。

“在实践中，上政府需要在监督基层理惰和过滤理诉求之间探寻理均衡点。”张雪霖发现，些城市正在尝试为基层工作者的强度考核“松绑”，比如，把月度考核变为双月考核，把各街道按分数排名变为按照优良等档次排名，不突出分数。

北京位处理12345热线诉求的基层工作人员说，相比2024年、2025年，2026年的工作轻松许多。是增加了村民议事等基层自的式，解决许多不理诉求；二是考核压力减小了，取消了区考核，且诉求不只派给社区、街道，派给职能部门的诉求变多。

“12345促进了基层干部积作为，经过这几年工作，12345提倡的作风已经刻在基层干部骨子里了，涉及民生的问题，须马上解决。”五里庙村的村支书隋占良心里门儿清，“老百姓要的是个态度！”

2026年元旦那天，五里庙村电压降低，村民的壁挂炉出了问题，隋占良直盯着维修，直到夜里11点半。

他说，村干部面对村民诉求，被动的做法是等村民拨12345。村镇能解决的解决，解决不了的交给上部门；但他想做主动的村干部，通过主动走访、定期接待，提前了解村民诉求并予以解决，“真正做到小事不出村，大事不出镇。”

平谷区大坎村位村干部回忆，有村民担心下雪后村道结冰，老人容易滑倒，她马上撒融雪剂去冰，那位村民开心地说：“我说，书记马上给我办了。”她认为，村干部听到村民意见后不诿，不往上、不往下，村民就不需要再12345热线提意见。

越来越多基层工作人员选择主动理。北京位社工的微信通讯录以前只有200多个好友，自从当上社工后，他有了1834个好友。他发现居民加社工微信越多，12345热线会越少，因为发消息便捷。有些居民认可社区工作，也开始社区电话，“我只信你（某个社工）”。

“让12345处理些大的事。”他期待。

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12345热线能做很多大事：2025年上半年，北京市东城区接收骑手诉求2305件，其中簋街商圈占比三成，有骑手吐槽商出餐慢且人对接，取餐标识模糊；有骑手反映周边电动自行车停车位紧张，换电柜分布不均。

骑手的诉求暴露出城市理的短板。在此基础上，北京动了系列服务簋街外骑手的项理，如划定属停车区，增设换电柜；动商设引员、立指示；还试点“骑手+物业”接力配送，由物业人员在峰时段协助骑手分流取餐。

陈锋说，当诉求集中涌入时，市政府容易找到共的问题，开展项理。他举例，北京的“每月题”机制，围绕居民常年难以解决的问题出政策，比如老旧小区改造、加装电梯、煤改气管护等，“12345积累了大量数据，让上政府知道了老百姓的痛点、难点，从层面动改革。”

“北京发布”公众号介绍，“每月题”补上了大城市理短板，数年来，公共服务、住房、市容环卫、市政、教育、卫生健康等民生保障诉求降幅明显，旅游、文体市场消费等体现人民对美好生活追求的反映量出现上升。

张雪霖也说，12345热线的诉求成了层决策的部分依据，尤其是社区、街道解决不了的问题，需要由上政府出台政策解决。她补充，些城市邀请了学者、当智库成员，用大数据分析12345热线中突出的民生诉求。

在城市里，“大商量着办”的社区氛围也越来越浓。河北省座县城在2025年前10个月就办了30多场“小院议事厅”，把议事的场所搬到居民里，解决了占道堵塞、噪音扰民等10多个民生问题。

议事团的成员还可以是骑手小哥。北京大栅栏石头胡同有个由骑手组成的议事团，在送单时他们发现城市的隐患：电线垂落、街边广告松动、居老人门口堆积垃圾……骑手们的“情报”上传后，街道马上联系城管、消等部门解决隐患。

人工智能也参与到12345热线服务中。在北京市市民热线服务中心，智能坐席系统不仅能将市民通话内容实时转写成文字，辅助话务员填写诉求工单，还能检索知识库条目，辅助话务员解答些咨询类的来电。

2026年1月，四川省成都市人力资源和社会保障局发文介绍，用人工智能技术度分析12345热线的诉求，建立“人工智能分析结果+提督办+区（市）县联动”的协同办理机制，2025年，共提督办市委关注诉求93次，办结率达。

陈锋回忆，以前有“有事找110”的口号，度让公安系统不堪重负，后来才开始宣传什么事该找110，他认为，12345也将走相似的路。

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